第三方施工破壞中，燃氣企業(yè)是“不完美的受害者”？
發(fā)布者：曠遠能源
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作者 | 王偉藝 來源*：能源合規(guī)
第三方施工破壞燃氣管道事故中，燃氣企業(yè)其實也是受害者，管道被挖破已經(jīng)給燃氣企業(yè)造成財產(chǎn)損失，供氣安全面臨威脅，燃氣企業(yè)還要及時組織搶修，壓力不小。有的第三方破壞還可能造成大面積停氣，用戶可能投訴，也可能向燃氣企業(yè)索賠，這方面的壓力也不小。
但是，第三方施工破壞燃氣管道的事故一發(fā)生，燃氣企業(yè)經(jīng)常成為首先被問責的對象。有的時候可能是大家對燃氣行業(yè)還不太了解，一聽說有燃氣事故，就先想到是燃氣企業(yè)的問題，有的時候是燃氣企業(yè)確實存在問題。事實上，在已經(jīng)公開的第三方破壞的事故調(diào)查報告和后續(xù)追責情況中，我們經(jīng)?？吹饺細馄髽I(yè)及從業(yè)人員成為被追責的對象，有的從業(yè)人員甚至還被追究刑事責任。被追責，是因為存在過錯，比如未盡責或者未履責。最常見的情形，是沒有保護好自己的管道。普通人沒有保護好自己的財產(chǎn)導致財產(chǎn)被破壞，不一定會被追責。那燃氣企業(yè)沒有保護好管道，導致管道被破壞，為什么會被追責呢？
因為燃氣涉及公共安全，而且法律法規(guī)對此也有明確要求。當我們討論第三方施工破壞燃氣管道的時候，被破壞的一般是地下燃氣管道。地下有沒有燃氣管道，埋得多深，走向如何，最清楚的應該是燃氣企業(yè)，其他主體確實還不太方便了解。比如，根據(jù)《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第35條規(guī)定，燃氣經(jīng)營者應當按照國家有關(guān)工程建設標準和安全生產(chǎn)管理的規(guī)定，設置燃氣設施防腐、絕緣、防雷、降壓、隔離等保護裝置和安全警示標志，定期進行巡查、檢測、維修和維護，確保燃氣設施的安全運行。根據(jù)《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第35條規(guī)定，任何單位和個人不得侵占、毀損、擅自拆除或者移動燃氣設施，不得毀損、覆蓋、涂改、擅自拆除或者移動燃氣設施安全警示標志。當然，燃氣設施安全不能只靠這種被動的保護，也要對可能的“破壞者”提出明確要求。特別是第三方施工破壞，更要關(guān)注的是建設單位和施工單位，畢竟他們是“破壞者”，而燃氣企業(yè)是“受害者”。《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》確實對建設單位和施工單位專門提了要求，主要在第37條。這一條規(guī)定非常重要，但是實踐中又經(jīng)常被“誤解”，我們重點看看這條規(guī)定。建設單位在開工前，應當查明建設工程施工范圍內(nèi)地下燃氣管線的相關(guān)情況；燃氣管理部門以及其他有關(guān)部門和單位應當及時提供相關(guān)資料。建設工程施工范圍內(nèi)有地下燃氣管線等重要燃氣設施的，建設單位應當會同施工單位與管道燃氣經(jīng)營者共同制定燃氣設施保護方案。建設單位、施工單位應當采取相應的安全保護措施，確保燃氣設施運行安全；管道燃氣經(jīng)營者應當派專業(yè)人員進行現(xiàn)場指導。法律、法規(guī)另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。我們理解，建設單位是《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第37條最重要的義務主體，但是在一些地方立法中存在“誤解”，甚至誤導了一些事故的處理和追責。我們也發(fā)現(xiàn)，在不少事故的后續(xù)處理和追責中，建設單位的職責和問題經(jīng)常被忽視。比如，《珠海市燃氣管理辦法》第43條規(guī)定的“建設工程開工前，建設單位或施工單位應當采取查詢有關(guān)施工圖、現(xiàn)場探測、開挖探查等措施，查清地下燃氣設施情況，確定燃氣管道的準確位置”，“建設單位或施工單位”的表述是有問題的，跟上位法也不符。這種“一字之差”，就可能造成“誤導”，導致追責的時候遺漏了一些主體，加重了燃氣企業(yè)的責任。根據(jù)《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》的規(guī)定，建設單位在開工前應當查明建設工程施工范圍內(nèi)地下燃氣管線的相關(guān)情況，建設工程施工范圍內(nèi)有地下燃氣管線等重要燃氣設施的，建設單位應當會同施工單位與管道燃氣經(jīng)營者共同制定燃氣設施保護方案。《珠海市燃氣管理辦法》“建設單位或施工單位“的表述，容易讓人以為“建設單位”和“施工單位”有一家去做就行了。我們在當?shù)啬呈鹿收{(diào)查報告中也發(fā)現(xiàn)，建設單位的責任被遺漏了。而《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》如此強調(diào)建設單位的責任，可能是經(jīng)歷了大量第三方施工破壞燃氣管道事故之后總結(jié)出來的經(jīng)驗，也確實有其合理性。實踐中施工環(huán)節(jié)比較復雜，可能存在各種轉(zhuǎn)包、分包，可能最終負責施工作業(yè)的只是一個“個體戶”，沒有能力做好相關(guān)的安全管理，也沒有能力承擔責任。我們就以應急管理部公布的典型案例為例。2021年10月2日，應急管理部在其官網(wǎng)公布了一批燃氣生產(chǎn)安全事故典型案例。其中，第一個典型案例是吉林省松原市“7•4”燃氣管道泄漏爆炸較大事故。應急管理部總結(jié)了該事故的主要教訓：一是施工企業(yè)不具備施工能力，以欺騙手段承攬工程，并存在轉(zhuǎn)包、非法分包等違法違規(guī)行為，分包工程管理缺失；二是燃氣企業(yè)未與施工單位制定燃氣設施保護方案，未對施工現(xiàn)場進行指導和監(jiān)護；三是應急處置混亂，未及時關(guān)閉泄漏點周邊閥門阻斷氣源，未對現(xiàn)場及周圍建筑物的燃氣濃度進行檢測，未有效組織人員疏散；四是地方有關(guān)部門未嚴格落實監(jiān)管責任。我們發(fā)現(xiàn)，應急管理部總結(jié)的事故主要教訓不包括建設單位存在的問題和教訓，這或許是因為應急管理部門還不夠熟悉燃氣設施保護的制度。尤其是上述第二條教訓：燃氣企業(yè)未與施工單位制定燃氣設施保護方案，該表述與《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》的規(guī)定不符，規(guī)定的原文是：“建設單位應當會同施工單位與管道燃氣經(jīng)營者共同制定燃氣設施保護方案”。遺漏了建設單位，不利于燃氣設施保護，而且還加重了燃氣企業(yè)的責任。所以，我們特別強調(diào)建設單位的責任，也希望應急管理部門能夠關(guān)注該問題，并通過事故追責和安全生產(chǎn)監(jiān)督推進建設單位相關(guān)責任的落實。
《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第37條的規(guī)定確立了燃氣設施保護的基本制度，涉及建設單位、施工單位、燃氣企業(yè)、燃氣管理部門以及其他有關(guān)部門和單位。我們認為，建設單位應該是其中最重要的義務主體。我們理解，開工前應該是由建設單位應當查明建設工程施工范圍內(nèi)地下燃氣管線的相關(guān)情況，其他單位是配合提供。而且，燃氣設施保護方案是建設單位應當會同施工單位與管道燃氣經(jīng)營者共同制定。我們理解應當是建設單位牽頭，建設單位和施工單位都要與管道燃氣經(jīng)營者共同制定，而不是“建設單位或施工單位”。
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